Whistleblowing
Data di pubblicazione:
21/03/2024
Data di ultimo aggiornamento: 27/10/2024
Dal 30.03.2023 è in vigore il Decreto Legislativo 10.03.2023 n. 24, con cui è stata recepita nel nostro paese la Direttiva UE 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione europea (cd. direttiva whistleblowing) e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni di cui siano venuti a conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato lesive dell’interesse pubblico o dell’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato.
Le disposizioni contenute nel Decreto Legislativo n. 24/2023 avranno effetto a partire dal 15 luglio 2023, pertanto, le segnalazioni o le denunce all’autorità giudiziaria o contabile effettuate fino al 14 luglio 2023 continuano ad essere disciplinate secondo il previgente assetto normativo di cui all’art. 54-bis del Decreto Legislativo 30.03.2001 n. 165, all’art. 6, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del Decreto Legislativo 08.06.2001 n. 231 e all’art. 3 della Legge 30.11.2017 n. 179; norme tutte che sono espressamente abrogate con l’entrata in vigore del citato decreto.
Il Decreto Legislativo n. 24/2023 disciplina la protezione delle persone che segnalano violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione europea che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato, di cui siano venute a conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato, e che l’art. 2, comma 1 lett. a), del D Decreto Legislativo n. 24/2023 esplicitamente individua in:
1) illeciti amministrativi, contabili, civili o penali;
2) condotte illecite rilevanti ai sensi del Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (indebita percezione di erogazioni, truffa in danno dello stato, di un Ente pubblico o dell’Unione Europea per il conseguimento di erogazioni pubbliche, frode informatica in danno dello Stato o di un Ente pubblico e frode nelle pubbliche forniture), o violazioni dei modelli di organizzazione e gestione ivi previsti;
3) illeciti che rientrano nell’ambito di applicazione degli atti dell’Unione europea relativi ai seguenti settori (appalti pubblici; servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo; sicurezza e conformità dei prodotti; sicurezza dei trasporti; tutela dell’ambiente; radioprotezione e sicurezza nucleare; sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali; salute pubblica; protezione dei consumatori; tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi);
4) atti od omissioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;
5) atti od omissioni riguardanti il mercato interno (violazioni delle norme dell’Unione europea in materia di concorrenza e di aiuti di Stato);
6) atti o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione.
Sono escluse dall’ambito di applicazione della nuova disciplina le contestazioni o le rivendicazioni di carattere personale nei rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico e le segnalazioni di violazioni in materia di sicurezza nazionale o di appalti relativi ad aspetti di difesa o sicurezza nazionale, salvo che tali aspetti siano riconducibili al diritto dell’Unione.
Possono essere oggetto di segnalazione anche le informazioni relative alle condotte volte ad occultare le violazioni sopra indicate, le attività illecite non ancora compiute ma che il whistleblower ragionevolmente ritenga che possano verificarsi in presenza di determinati elementi precisi e concreti.
Il Decreto Legislativo n. 24/2023, all’art. 3, chiarisce che la tutela a seguito di segnalazione di un illecito (in quanto suscettibili di eventuali atti ritorsivi) spetta a tutti coloro che svolgono un’attività lavorativa a favore di un soggetto del settore pubblico o privato, in qualità di dipendenti pubblici o lavoratori subordinati in ambito privato, lavoratori autonomi, collaboratori, liberi professionisti, consulenti, volontari e tirocinanti, retribuiti e non retribuiti, azionisti e soggetti con funzioni di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza, anche se in via di mero fatto, presso soggetti del settore pubblico o privato.
Le segnalazioni devono essere effettuate nell’interesse pubblico o nell’interesse all’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato e si ritengono irrilevanti, ai fini della garanzia di protezione, i motivi che hanno indotto il segnalante ad agire.
La protezione del soggetto segnalante (cd. whistleblower), ossia tutela della riservatezza, salvaguardia da ritorsioni e previsione di cause di esclusione della responsabilità, si applica non solo quando il rapporto giuridico è in corso (anche durante il periodo di prova), ma anche quando il rapporto giuridico non è ancora iniziato (se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite durante il processo di selezione o in altre fasi precontrattuali) e quando il rapporto giuridico si è già concluso (se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite prima dello scioglimento del rapporto stesso, ad esempio nel caso di pensionamento).
Le misure di protezione operano non solo a favore del soggetto segnalante ma si estendono anche ai facilitatori, alle persone del medesimo contesto lavorativo della persona segnalante e che sono legate ad essi da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado, ai colleghi di lavoro della persona segnalante che lavorano nel medesimo contesto lavorativo della stessa e che hanno con detta persona un rapporto abituale e corrente, nonché agli enti di proprietà della persona segnalante o per i quali le stesse persone lavorano e agli enti che operano nel medesimo contesto lavorativo di questi soggetti.
Le segnalazioni devono essere trasmesse attraverso i canali appositamente predisposti:
- canale interno (contesto lavorativo)
- canale esterno (gestito da ANAC)
- divulgazioni pubbliche
- denuncia all’autorità giudiziaria e contabile
Il whistleblower non può scegliere discrezionalmente il tipo di canale da utilizzare per la segnalazione, poiché in via prioritaria occorre presentare la segnalazione mediante il canale interno ricorrendo agli altri canali solo in via residuale e in presenza di determinate condizioni esplicitate negli artt. 6 e 15 del Decreto Legislativo n. 24/2023.
I soggetti del settore pubblico (e privato), sentite le rappresentanze o le organizzazioni sindacali, attivano propri canali di segnalazione interna che garantiscano, anche tramite strumenti di crittografia, la riservatezza dell’identità della persona del segnalante, della persona coinvolta e della persona comunque menzionata nella segnalazione, nonché del contenuto della segnalazione e della relativa documentazione, affidando, nel caso del Comune, la gestione del canale individuato al Responsabile della Prevenzione e della Trasparenza nella persona del Segretario Comunale.
Le segnalazioni sono effettuate in forma scritta, anche con modalità telematiche, oppure in forma orale mediante linee telefoniche o sistemi di messaggistica vocale ovvero, su richiesta dell’interessato, mediante un incontro diretto fissato entro un termine ragionevole.
A seguito di una segnalazione si attiva il seguente iter procedurale:
- entro 7 giorni dalla presentazione, l’incaricato deve rilasciare un avviso di ricevimento al segnalante e, ove necessario, chiedere integrazioni, mantenendo le interlocuzioni e dando diligente seguito alla pratica;
- entro 3 mesi occorre fornire riscontro al segnalante;
- entro 7 giorni la segnalazione pervenuta a un soggetto non competente deve essere inoltrata al corretto destinatario.
Nella fattispecie, il Comune di Vedano Olona ha individuato come canale di segnalazione interna in via prioritaria l’utilizzo di un’apposita piattaforma informatica (www.whistleblowing.it) e, in subordine, la richiesta di incontro diretto con il RPCT, ravvisando negli altri canali una carenza di protezione a favore del segnalante.
Le segnalazioni non possono essere utilizzate oltre il tempo necessario per dare adeguate seguito alle stesse e, comunque, non oltre cinque anni a decorrere dalla data della comunicazione dell’esito finale della procedura di segnalazione.
Al fine di tutelare la riservatezza del whistleblower, l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il consenso espresso dello stesso, a soggetti diversi da quelli individuati come competenti a ricevere le segnalazioni o a darne adeguato seguito, intendendosi il divieto di rivelare l’identità non solo riferito al nominativo ma anche relativamente a tutti quegli elementi contenuti nella segnalazione dai quali si possa giungere, anche in modo indiretto, a un’identificazione.
Dal divieto di rivelare l’identità del segnalante deriva anche la disposizione secondo cui la segnalazione è sottratta all’accesso agli atti amministrativi di cui alla Legge n. 241/1990 e all’accesso civico generalizzato disciplinato dal Decreto Legislativo n. 33/2013.
La tutela dell’identità del segnalante è garantita anche nel procedimento penale, contabile e disciplinare.
Innovando rispetto alla normativa precedente, il Decreto Legislativo n. 24/2023 estende la tutela dell’identità anche alle persone coinvolte e menzionate nella segnalazione fino alla conclusione dei procedimenti avviati in ragione della segnalazione stessa, nel rispetto delle medesime garanzie previste a favore del soggetto segnalante.
Nei confronti del segnalante è vietata ogni forma di ritorsione che possa ricondursi all’elenco, non esaustivo ma meramente esemplificativo, contenuto nell’art. 17 del Decreto Legislativo n. 24/2023, riconducibile a comportamenti ritorsivi quali: il licenziamento, la sospensione o misure equivalenti; la retrocessione di grado o la mancata promozione; il mutamento di funzioni, il cambiamento del luogo di lavoro, la riduzione dello stipendio, la modifica dell’orario di lavoro; la sospensione della formazione o qualsiasi restrizione dell’accesso alla stessa; le note di merito negative o le referenze negative; l’adozione di misure disciplinari o di altra sanzione, anche pecuniaria; la coercizione, l’intimidazione, le molestie o l’ostracismo; la discriminazione o comunque il trattamento sfavorevole; la mancata conversione di un contratto di lavoro a termine in un contratto di lavoro a tempo indeterminato, laddove il lavoratore avesse una legittima aspettativa a detta conversione; il mancato rinnovo o la risoluzione anticipata di un contratto di lavoro a termine; i danni, anche alla reputazione della persona, in particolare sui social media, o i pregiudizi economici o finanziari, comprese la perdita di opportunità economiche e la perdita di redditi; l’inserimento in elenchi impropri sulla base di un accordo settoriale o industriale formale o informale, che può comportare l’impossibilità per la persona di trovare un’occupazione nel settore o nell’industria in futuro; la conclusione anticipata o l’annullamento del contratto di fornitura di beni o servizi; l’annullamento di una licenza o di un permesso; la richiesta di sottoposizione ad accertamenti psichiatrici o medici.
Si ritiene “ritorsione” qualsiasi comportamento, atto od omissione, anche solo tentato o minacciato, posto in essere in ragione della segnalazione e che provochi, o possa provocare, alla persona segnalante, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto.
Gli enti o le persone che ritengono di aver subito delle ritorsioni possono comunicarlo all’ANAC, autorità competente sia per il settore pubblico che per quello privato.
In alternativa al prioritario canale di segnalazione interna, debitamente individuato da ciascun soggetto pubblico o privato, è ammesso un canale esterno (gestito da ANAC) pur limitatamente al sussistere di una delle seguenti condizioni esplicitate nell’art. 6 del Decreto Legislativo n. 24/2023:
- quando non è prevista, nell’ambito del contesto lavorativo, l’attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna ovvero questo, anche se obbligatorio, non è attivo o, anche se attivato, non è conforme a quanto richiesto dalla legge;
- quando la persona segnalante ha già effettuato una segnalazione interna e la stessa non ha avuto seguito;
- quando la persona segnalante ha fondati motivi di ritenere che, se effettuasse una segnalazione interna, alla stessa non sarebbe dato efficace seguito ovvero che la stessa segnalazione potrebbe determinare un rischio di ritorsione;
- quando la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse.
Un ulteriore residuale canale di segnalazione è costituito dalla divulgazione pubblica, disciplinata dall’art. 15 del Decreto Legislativo n. 24/2023, con la quale il segnalante può rendere di pubblico dominio le informazioni sulle violazioni tramite la stampa o mezzi elettronici o, comunque, tramite mezzi di diffusione in gradi di raggiungere un numero elevato di persone.
Analogamente a quanto disciplinato per le segnalazioni esterne, le tutele di cui al Decreto Legislativo n. 24/2023 vengono riconosciute in presenza di determinate condizioni, ovvero quando il whistleblower:
- abbia previamente effettuato una segnalazione interna o esterna senza aver ricevuto riscontro nei termini previsti;
- abbia fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse;
- abbia fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna possa comportare il rischio di ritorsioni o possa non avere efficace seguito in ragione delle specifiche circostanze del caso concreto, come quelle in cui possano essere occultate o distrutte prove oppure in cui vi sia fondato timore che chi ha ricevuto la segnalazione possa essere colluso con l’autore della violazione o coinvolto nella violazione stessa.
Per beneficiare delle tutele contenute del Decreto Legislativo n. 24/2023, occorre che, al momento della segnalazione, il whistleblower avesse fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate, divulgate o denunciate fossero vere.
Infatti, le tutele non sono garantite quando è accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale della persona segnalante per i reati di diffamazione o di calunnia o, comunque, nei casi di dolo o colpa grave. In tali circostanze, alla persona segnalante o denunciante può essere irrogata altresì una sanzione disciplinare.